Тема 1.2 Горное право и вопросы недропользования (18 часов)
1.2.1Общие принципы горного права. История развития горного права в России
Истоки горного права, определяющего право собственности на недра уходят в древность. Отдельные правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие при освоении природных ресурсов недр встречаются в законодательстве древнейших государств(Египет, римское право, мусульманское право и др.). Возникновение горного права как самостоятельной отрасли права следует отнести к 18-19 векам, когда освоение природных ресурсов недр приобрело широкие промышленные масштабы. Добыча минеральных и топливно-энергетических ресурсов недр стало базой развития целого ряда отраслей промышленности. Особый импульс был дан в начале 20 века развитием угольной, нефтедобывающей, а затем и газовой промышленности. Все это привело к необходимости регулирования отношений между собственниками недр и недропользователями, государством и промышленниками. Российское горное право, имеющее глубокие исторические корни, связанные как с вековыми традициями отечественного горного производства, так и коллизиями государственного строя России 20-го века, с начала 90-х годов вступило в новый этап своего развития. Интенсивно идет процесс разработки и принятия новых законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения недропользования как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации. Этот процесс еще не завершен.
Право как юридическая категория является инструментом регулирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями. Каждому виду отношений соответствует определенная отрасль права, совокупность которых представляет собой систему права.
Горное право является одной из древнейших отраслей права. В России оно сформировалось как самостоятельная правовая отрасль в 18 веке, когда были приняты первые законодательные акты о Берг-привелегии 1719 года и Берг-регламенте 1739 года.
Горное право представляет собой систему правовых норм, установленных государством при недропользовании, направленных на комплексное рациональное использование и охрану недр, обеспечение защиты интересов государства и его граждан, а также прав пользователей недр.
Оно регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории государства, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов ,включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Сам термин «горное право» произошел от понятия «горное производство», включающего виды деятельности добывающих и обогатительных производств горнорудной промышленности. В настоящее время горное право кроме горного производства охватывает широкий круг отношений по геологическому изучению и охране недр , использованию кроме полезных ископаемых и других полезных свойств недр, а также по переработке отходов горного производства. Поэтому виды деятельности, связанные с использованием недр, обозначены более емким термином «недропользование». За рубежом термин «горное право» чаще используется в понятии «закон о горном производстве»(mining law), хотя иногда применяется и понятие «закон о недрах»(underground law).
Первым дошедшим до нас источником горного права на территории России является грамота князя Святослава Ольговича, датируемая 1137 годом, в которой определены размеры натурального налога с соляных варниц Двинской земли. Историю же развития горного права в России можно разделить на семь этапов, каждый из которых соответствует периоду действия самостоятельной системы горного права. Основные этапы развития горного права в России представлены на рисунке 1, согласно данным [3].
Рисунок 1 – Главные исторические источники горного права России и их основные положения
Основные исторические этапы развития горного права согласно [3] представлены в таблице 1.
Таблица 1 - Основные исторические этапы развития горного права согласно [3]
Первый этап спонтанного развития горного права приходится на период с 15 века по 1719 год, когда управление зарождающимся горным промыслом осуществлялось по мере потребности единоличным и временными поручениями судьями и дьяками Приказа большой казны, а также Сибирского приказа, Пушечного двора, Оружейной палаты, Посольского приказа и приказа большого дворца. Предписания по сысканию горных руд, решения по приглашению рудознатных мастеров и разрешение соляного и железного промыслов принимались на основе разовых именных грамот.
Исключительное право на недра и находящиеся в них рудные полезные ископаемые в этот период признавалась за царем. Разрешение частной добычи железа, а затем и меди производилось на условиях срочной концессии(на 10-20 лет, с возможностью ее продления, но без гарантии права наследования).
Начало второго этапа приурочено к указу Петра I о Берг-привилегии, принятому 10 декабря 1719 года, который устанавливал право свободного горного промысла на землях казенных и частных «соизволяется всем и каждому дается воля, каково чина и достоинства ни был, во всех местах, как собственных, так и на чужих-искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы: сиречь – злато, серебро,медь… також потребные земли и каменья…».
Более того, добыча полезных ископаемых на землях частных собственников определялась как привилегия государства, а собственник либо пользовался преимущественным правом на разработку руд, либо получал 1/32 часть прибыли от такой разработки на его участке. Берг-привилегия гарантировала право наследства собственности на заводы, ограждала промышленников от вмешательств в их дела местных властей, провозглашала право свободной продажи добытого минерального сырья. Полезные ископаемые объявлялись царской собственностью и промышленники были обязаны платить налог в размере 10% с прибыли. В тоже время Берг-привилегия отдавала предпочтение при разработке полезных ископаемых владельцу земли, промышленник обязан был платить вотчиннику за лес и землю 3% прибыли. Специальное правовое регулирование горного дела предопределило создание института государственного управления горнорудной промышленностью в эпоху Петра I. Берг-коллегия и подчиненные ей местные органы – Московская берг-контора, Тобольское горное начальство и Нерчинский берг-амт – ведали лабораторной экспертизой вновь открытых руд, отводом мест под заводы, рудники и выдачей ссуд на их строительство, рассмотрением споров между промышленниками, взысканием с промышленников налогов, припиской к заводам государственных крестьян, а также выдачей разрешений на покупку крепостных к заводам, рассмотрением жалоб промышленников, приписных крестьян и мастеровых людей, осуществлением карательных функций по отношению к приписанным крестьянам, ограждением промышленников от вмешательства в их дела местной администрации, передачей казенных заводов частным лицам и приемом частных заводов в казну, управлением казенными заводами, организацией сбыта их продукции.
Указом Анны Иоановны деятельность Берг-коллегии была прекращена 8 октября 1731 года, а ее функции переданы Камерц-коллегии. По манифесту
Анны Иоановны от 3 марта 1739 года Берг-привилегия была дополнена Берг-регламентом, который уменьшил налоговое обложение промышленников с 3,1% до 2%, обязав поставлять их в казну не всю, а лишь 2/3 выплавляемой меди, остальную разрешалось свободно продавать. Разрешалась приписка государственных крестьян к частным заводам. Промышленники освобождались от пошлины на продовольствие и припасы, поставляемые на заводы. Иностранцам предоставлялись равные привилегии с русскими промышленниками. Главное значение Берг-регламента заключалось в том, что он ликвидировал преимущественное право вотчинников на разработку полезных ископаемых на своей земле, признав это право за теми, кто обнаружил их первыми. Это положение отменено в 1782 году, когда манифестом Екатерины Великой было объявлено исключительное право собственности владельца земли «на самое ея недро» и на «все сокровенные минералы и металы, из него происходящие».
Третий этап ведет свое начало с 13 июля 1806 года, когда в России было утверждено Горное положение – система законов, регламентировавших взаимоотношения губернских правлений и горных ведомств России, права и обязанности управляющих казенными горными заводами, а также владельцев частных предприятий и чинов горного надзора. Горное положение было утверждено вначале как «Проект горного положения» сроком на 5 лет, но не пересматривалось и, оставаясь в действии, вошло отдельными частями в первое издание Свода законов. Авторами Горного положения считаются член Берг-коллегии управляющий казенными горными заводами Андрей Федорович Дерябин и первый русский министр финансов Алексей Иванович Васильев. Горное положение подтверждало право собственности горнозаводчика на поверхность земли и ее недра, но одновременно признавало право каждого искать руды на казенных землях, «приграниченых и неприграниченных к заводам», и возобновлять деятельность заброшенных прежними владельцами рудников при условии обязательной поставки добываемой руды на казенные заводы.
Одновременно с утверждением Горного положения 13 июля 1806 года в составе Министерства финансов вместо упраздненной Берг-коллегии был образован Горный департамент-государственное учреждение по управлению горными предприятиями России. Горный департамент состоял из Горного совета и Горной экспедиции. Первый директор Горного департамента(1807-1811)- бывший Колыванский губернатор и главный начальник Алтайского горного округа Гаврилда Семенович Качка. Горный совет занимался рассмотрением научных проблем, наиболее важных текущих дел, а также подготовкой законодательных актов по горной части. Горная экспедиция являлась исполнительным органом и ведала многочисленными хозяйственными делами, в том числе бухгалтерией по всем заводам и другим имуществам горного ведомства. В 1811 году был создан департамент горных и соляных дел, который включал отраслевые(монетное, казенных и частных заводов, добычи солей и минералов, снабжения государства солью) и функиональное(счетное отделение, горный суд, лабораторию, чертежную) подразделения. При департаменте находился Петербургский горный корпус. В 1825 году при департаменте горных и соляных дел для рассмотрения проектов по развитию и организации горного и соляного дела был создан Горный ученый комитет.
Четвертый этап начался в 1832 году с принятием Российского Свода законов, включающего Горный Устав-свод правил, регламентировавший в России создание и деятельность казенных и частных горных заводов, организацию управления ими. Горный устав определял, что «право на ископаемые в недрах земли, их разведку и добычу принадлежит единственно и исключительно собственнику земли, а другим лицам не иначе, как с его согласия». Этот принцип послужил основой как длярегиональных актов, так и для специальных актов- «Устава о частной золотопромышленности» (1870),
«Положения о частной горной промышленности на свободных казенных землях»(1877), «Устава о соли» (1887), «Правил о нефтяном промысле» (1892) и др.
Горный устав значительное внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам». Предусматривались и другие ограничения. Регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. Законодательство Российской Империи провозглашало принцип по которому владелец земли являлся и собственником недр. Вместе с тем в ряде случаев вводились ограничения. Так, право на разработку недр на участках земли, переданных крестьянину в личную собственность, сохранялось за обществом. Владелец участка при этом имел право на особое вознаграждение. В другом случае закон устанавливал, что при открытии в недрах земель, принадлежащих казачьим округам полезных ископаемых «таковые земли обращаются в казну за установленное вознаграждение».
Законодательство устанавливало принцип платности недропользования. Величина платы зависела от доходности горного промысла. В отдельных случаях регламентировался порядок проведения разведочных работ, устанавливалась плата за право разведки, действовала система льгот, направленная на стимулирование сокращение сроков разведки, оговаривались требования рекультивации земель по окончании разведки или горного производства.
Четвертый этап истории горного права закончился с упразднением Горного департамента 21 января 1918 года.
Пятый этап формально начинается в 1920 г, когда был принят декрет СНК «О недрах земли», но по существу реальное горное законодательство сформировалось только к 1927 г, когда было принято «Горное положение СССР».
Одним из первых декретов Советской власти был декрет СНК «О недрах земли», который отменил право собственности «на поверхность земли и ее недра».
Устанавливается следующий порядок пользования и распоряжения недрами земли:
1.Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу.
2.Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями передавались в ведение Горного Совета ВСНХ.
3.Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти.
4.Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки».
В 1923 Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом было принято «Положение о недрах земли и разработке их».
В соответствии с действовавшей Конституцией СССР указывалось, что «недра земли в пределах СССР» являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они «не могут быть предметом частной собственности». Положение имело характер основ законодательства. Оно регулировало порядок распоряжения и пользования недрами земли для горного промысла, в его развитие должны были издаваться горные законы союзных республик.
Горным промыслом вправе были заниматься все граждане и юридические лица Союза ССР. Право занятия горным промыслом могло предоставляться иностранным гражданам и юридическим лицам, но в каждом отдельном случае для этого требовалось разрешение СНК Союза ССР. При этом, однако, указывалось, что действия Положения и издаваемых на его основе горных законов союзных республик в части получения права на разработку недр не распространяются на месторождения радиоактивных руд, добыча которых является монополией государства.
В Положении еще не было дано определение понятия недра, но приведено определение термина полезные ископаемые – «составные части недр – твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того , находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Естественное скопление ископаемых называлось их месторождением , а их промышленная разработка и производимые с этой целью поиски, разведка и подготовительные работы – горным промыслом.
Горным промыслом вправе были заниматься все граждане и юридические лица Союза ССР. Право занятия горным промыслом могло предоставляться иностранным гражданам и юридическим лицам, но в каждом отдельном случае для этого требовалось разрешение СНК Союза ССР. При этом, однако, указывалось, что действия Положения и издаваемых на его основе горных законов союзных республик в части получения права на разработку недр не распространяются на месторождения радиоактивных руд, добыча которых является монополией государства.
Распоряжение недрами в отношении использования их для горного промысла, организация геологических исследований и промышленных разведок в целях выявления горных богатств страны, общее руководство и регулирование горной промышленности, надзор за правильностью производства горных работ, охрана недр и борьба со стихийными бедствиями на горных предприятиях сосредоточивались в ведении ВСНХ СССР и ВСНХ Союзных республик. Устанавливалось разграничение компетенции горных органов ВСНХ СССР и ВСНХ Союзных республик.
По степени изученности недр была введена классификация, по которой «все месторождения полезных ископаемых делились на месторождения уже открытые и на месторождения еще не открытые» (ст. 15). С точки зрения современной лексикологии такую терминологию нельзя признать удачной. Не случайно в Положении дано определение только понятия «уже открытого» месторождения; о том, что понимать под «еще не открытым», ничего не сказано. Месторождениями «уже открытыми» признавались:
«Скопления полезных ископаемых, наличие которых установлено ранее произведенными горными работами (поиски, разведка, разработка) или данными геологии и которые на этом основании включены в объявляемый во всеобщее сведение список месторождений, закрытых для поиска и разведки на праве первого открывателя».
Всякие скопления общераспространенных ископаемых. Ряд полезных ископаемых, залегающих на поверхности или небольшой глубине и поэтому легкодоступных; пригодных для прямого применения практически без подготовки и переработки; часто встречающихся в природе, в Положении названы «общераспространенными» ископаемыми. Такими ископаемыми считались (ст. 15): песок всякий, галька, гравий, глина всякая (кроме каолина, огнеупорной, кислотоупорной и красочной), камень булыжный, кремень, кварцит, песчаник, мел, гипс, мергель, известняк, сланцы (кроме горючих) и следующие массивно-кристаллические породы: гранит, базальт, диориты, сиениты, габбро, андезиты и порфир. Учитывая природные, технологические и организационно-экономические особенности их использования, для этой группы ископаемых в ряде
случаев вводили особые правовые нормы.
|
